美国如何靠“举国体制”建设“创新型国家”

黄琪轩2021-04-12 16:43 第一彩票安徽快三

(图片来源:IC Photo)

黄琪轩/文

在19世纪30年代,托克维尔游历美国以后曾失望地说:在我们时代,没有哪个文明国家像美国那样在高科技领域进展缓慢。他在《论美国的民主》一书中写到:在当代的文明国家中,美国在高级科学方面是进步不大的。托克维尔指出美国人:有专门从事商业的习惯,他们居住的国土好像在不让他们使用智力去研究科学。乃至到1860年,《纽约时报》仍问这样的问题:“美国科学:有这样一个东西吗?”但是,20世纪后半期的美国成为世界科技强国。玛丽安娜·马祖卡托(Mariana Mazzucato)的著作就是要回答美国是如何建设创新型国家的。

马祖卡托女士执教于科技政策的研究重镇——英国苏塞克斯大学。她的著作《创新型政府:构建公共与私人部门共生共赢关系》的主标题原名“企业家国家”(The Entrepreneurial State),该书一经出版就受到广泛关注。该书副标题展示这本书要揭露真相(debunking)。事实上,马祖卡托努力表明:如果将目光停留在美国的市场活力、企业家精神来讲述美国建设“创新型国家”的故事,那么这一故事会相当不完整。她着重展示美国如何靠“举国体制”来建设“创新型国家”。不仅在个人层面,政府也可具备“企业家精神”。那么,马祖卡托要揭示哪些真相,揭穿哪些迷思呢?

作者首先需要破解一个迷思:美国是靠“自由市场”推动技术进步的吗?大部分美国技术史以及人物传记关注自由市场释放了企业家活力,促进了技术成长。马祖卡托的著作向人们展示了故事的另一面。在她看来,从美国建国之初,这个国家就被两种不同的传统撕裂——干预主义的传统与自由放任的传统。美国第一任财长亚历山大·汉密尔顿代表了干预主义的传统,奉行积极的经济政策;美国第三任总统托马斯·杰弗逊代表了自由放任的传统,主张消极的经济政策。杰弗逊的名言是:管得最少的政府是最好的政府。马祖卡托指出:杰弗逊的思想停留在言辞层面;而汉密尔顿的思想则贯彻到政策制定。与张夏准的《富国陷阱》以及斯蒂芬·科恩等人的《务实经济学》相呼应,马祖卡托指出:美国政府一直在技术发展中扮演积极的角色。在19世纪,美国政府授予公司免费土地、修建铁路、支持农业研究;到了20世纪,美国政府又资助宇航空间事业进步、支持飞机产业发展,对生命科学、纳米技术以及清洁能源等产业予以研发资助。因此,除了靠市场,历史上的美国技术进步一直仰仗政府。和二战后相比,历史上美国政府介入科技进步的力度不高。但是,鉴于当时全球各国的政府能力有限,历史上的美国政府已是深度介入产业政策。

人们往往认为:模仿赶超靠集权;技术创新靠分权。走到技术前沿的国家,应该更加仰仗分权的市场体系。比尔·盖茨就认为自由放任是美国创新源泉的关键。马祖卡托则展示,即便走到世界技术前沿的美国,政府在科技进步中仍发挥重要作用。这与澳大利亚的政治经济学者琳达·维斯(LindaWeiss)的《美国公司》(AmericaInc.)一书判断相似。世界政治中的美国,面临安全竞争与经济竞争的压力。竞争压力迫使政府发挥积极的作用。维斯看到,在安全竞争压力下,美国政府积极发展了军民融合技术,这些与国防相关的技术成功溢出到市场,不仅没有导致经济资源的耗费,反而极大推动了美国赢得世界技术优势。马祖卡托乃至指出,那些和国家安全更相关的技术项目,获得的资金更多,也更容易成功。作者比较了美国国防部和能源部的技术项目。她看到美国国防部主导的技术项目更成功。其中一项关键原因在于:为军队提供的技术和为市场提供的技术非常不同。军事技术对成本和价格均不敏感。因此,国防部和能源部获得的研发资金不在一个量级。在2010年,美国能源部研究机构有4亿美元的研发经费,到了2012年降至2.7亿,难以企及国防部高级研究计划局手中的10亿美元。在安全竞争驱动下,和国防相关的技术投入耗资更大,也更容易突破技术瓶颈。因此,以国防技术开发牵引产业与技术,美国的国防技术开支远不是负担,而是资产。

美国政府不仅面临安全竞争,还需要应对经济竞争。在20世纪80年代,为了应对日本对美国技术领导权的冲击,美国政府也是采取了积极作为。例如,美国政府启动了战略计算计划,斥巨资研发高级计算机。美国政府还像企业家一样,将半导体的制造商、大学研究所聚集在一起,成立了美国半导体制造技术战略联盟,政府每年提供上亿美元的补贴。在1999年,美国国家研究委员会发布报告《资助革命:政府对计算研究的支持》,承认美国政府启动并促进了计算机革命。美国国防部高级研究计划局、美国小企业创新研究计划都是政府用美国特色的“举国体制”,每年动用几十亿美元,帮助企业拓展技术前沿,抢占世界科技制高点。从1971年到2006年,根据《研发杂志》(R&DMaga-zine)公布的年度颁奖排名,入选了88项最重要的创新,其中有77项(占88%)受到了美国联邦政府的大力支持。尤其在重大技术进步的早期阶段,来自联邦政府的支持尤其重要。2005年,美国国家科学院发布了一份题为《在即将到来的风暴中崛起》(RisingabovetheGatheringStorm)的研究报告。这份长达500页的报告指出:为了让美国保持全球创新的领导地位,国家干预是必要的、关键的。因此,不仅技术赶超离不开政府,保持技术优势仍需要政府发挥积极的作用。

作者还需要回答另外一个迷思:美国有着强大的私人部门,在推动技术发展的过程中,为何私人部门难以取代公共部门呢?伴随经济成长,企业发展,私人部门的确能发挥更重要的作用。作者却展示:私人和公共部门二者作用并非此消彼长。在高技术发展领域,二者可以做到互补与共生。当代技术发展具有门槛高、投资多、风险大、周期长等特点,仅凭借私人部门的力量,不足以克服相关阻碍。例如:在制药产业,一项新的研发计划,从项目启动到结束,耗时17年。每种药物的研发需要投资约4亿美元,且失败率非常高。只有一万分之一的合成药物能投放市场,成功概率是一万分之一。即便新药能投放市场,常常会有完全不同的用途。那么,面对有成长前景的技术项目,私人部门,如风险投资会顺利接手吗?作者展示:大部分时候不会。首先,风险投资的投资周期短。风险投资考虑的项目,一般在三到五年就要看到回报。但很多重大技术的成长周期远远长于五年。在2011年,美国总统科学与技术咨询委员会指出:纳米技术要走向市场,可能还需要一二十年。截止到2013年,美国政府每年在纳米技术上投入18亿美元。政府投资是耐心资本,而风险投资不是。政府投资允许长期回报,而风险投资不能。其次,风险投资对风险的偏好也弱于政府。风险投资不像政府投资,风险投资需要考虑投资业绩。在新技术发展早期,风险投资失败的概率非常高。在第一个阶段即技术成长的种子阶段,新技术失败的概率为66.2%;到第二个阶段,即技术的起步阶段,新技术失败的概率是53%。随后,失败的概率才逐渐下降。因此,在技术发展的种子阶段,风险投资等私人部门介入的可能性很小。此时,对风险敏感度低的公共部门投资反而成了优势。在1980年,苹果还没有设计出iPod,亟需资金。此时,美国小企业管理局注册下的一家小企业投资公司为苹果注资500万美元。这则故事正体现了公共部门和私人部门的共生。即便是风险投资在发挥作用,也是倚靠着政府资金在发挥作用。公共部门的风险偏好相对更高,恰恰有助于推进具有重大风险的事业。其三,风险投资跨行业、跨部门的协调能力也弱于政府。尽管英国病理学家亚历山大·弗莱明(Alexan-derFleming)在1928年就发现了青霉素,但十多年后,青霉素仍停留在实验室。第二次世界大战期间,美国联邦政府启动了一项大规模的青霉素生产计划。联邦政府协调了二十多家制药公司,多所大学以及美国的农业部参与其中。通过如此大规模的协调,青霉素才得以从实验室走向寻常百姓家。二战期间,合成橡胶技术的发展历程同样如此。美国联邦政府召集了四个主要的橡胶企业、标准石油公司、各大化工公司,组织了联合研发计划,投入了7亿美元建设工厂。仰仗联邦政府大范围的组织协调,才让美国的合成橡胶技术走向成熟。同样,纳米技术的开发也具有跨学科、跨部门的特点,难以指望私人部门来领导。美国联邦政府的高度介入才让纳米技术的发展跃上一个新台阶,也为私人部门在该技术领域的发展提供了新的机遇与平台。

因此,与私人部门相比较,公共部门更愿意从事长期投资,更愿意承担风险,更具备协调能力。作者列举了诸多技术史上的案例,不少情况均属于“花开在欧洲,果结在美国”。技术史上,缺乏政府介入的欧洲,在大量的科学技术上享有领先优势,却在与美国技术竞争中落后。作者试图展示:在不少情况下,私人部门和政府部门远非竞争或此消彼长,而可以互补与共生。在技术成长的不同阶段(早期阶段),技术发展的不同领域(技术门槛高;投资周期长;研发风险大;协作联动强),政府可以有效促进私人企业的成长。

再次,作者还要回答一个迷思。美国政府主导的技术项目为何绩效不如私人部门呢?在日常生活中,我们常听到的故事是私人部门主导的创新如何凯歌行进;公共部门介入的技术项目如何遭遇滑铁卢。例如,在20世纪50年代,苏联、法国、英国就启动了超音速研究计划。在1962年,源于外部世界的科技竞争的压力,美国政府斥资9.2亿美元启动了超音速运输计划。在约翰逊总统以及尼克松总统时期,美国的专家顾问多次建议取消该计划,而这项计划仍持续下去。直到1971年,美国政府才终止了该计划。失败的大型技术项目的确耗资巨大,也吸引民众目光。据此认为公共部门主导的技术项目绩效低于私人部门也很可能是现实。但是,这样的比较并不公平。暂且不论在任何重大技术项目上,专家意见几乎都各执一词,如果我们把目光聚焦到成功的技术变迁,那么结论仍会可能不一样。拉坦教授的著作的《战争是经济增长的必要条件吗》梳理了六项美国引领世界潮流的通用技术,包括:飞机、核能、计算机、半导体和互联网等。他发现这些重大技术变迁,均来自基于国家安全考虑的联邦政府支持。如此看来,公共部门的介入,尽管存在较高的失败率,但很可能是重大技术变迁的必要条件。

首先,公共部门投资的技术项目失败更多,是因为它本身就做了比私人投资者更困难的工作。美国联邦政府主导了诸多项目,包括支持研制超音速飞机、研发互联网、支持信息技术革命等。从事这些技术,研发任务更艰巨,发展前景更模糊,专家分歧更显著,失败概率也更高。其次,在不少技术领域,正是公共部门耗费的高投入提高了私人部门的绩效。在研发上,政府的投资回报不足,却提供了前期关键技术,后期互补技术,提高了私人部门的回报。这些公共部门的投入均是成功的,但难以被“会计”计量。在美国,75%的新分子类型药物不是由私人企业研发,而是由美国国家卫生研究院资助的实验室开发的。但私人部门却能从相关研究中获得巨大的利益。作者用专门的一章讨论美国苹果公司的发展,来展示如此具备活力的私人部门如何依靠联邦政府。作者展示:大部分苹果公司的技术并非原创的。苹果产品的特点在于:将各方技术集成到苹果系列产品上。而它所集成的这一系列技术,大部分源自美国政府的支持,包括:互联网、卫星定位系统、触屏显示、智能语音识别等。具体而言,苹果设备需要使用全球定位系统,该系统主要由美国空军开发并维护。从1973年到2000年,美国空军花费了56亿美元开发和运行该系统。每年,美国政府需要花大约7亿美元,运行24颗卫星,维持全球定位系统。因此,马祖卡托说:如果没有美国联邦政府大规模的研发投入,带来计算机以及互联网技术的进步,那么苹果公司的创新就缺乏相应的技术支撑,最终不过是一个新颖的玩具。不仅如此,技术具有学习效应。即便诸多失败的技术项目,公共部门的投资也提供了一个积累人力资本和技术能力的平台。在不少技术领域,公共部门失败的尝试会提高私人部门成功的几率。

熊彼特讲创新,不仅包括发明新产品,还包括其他方面,比如为已有的产品开拓新的市场。美国政府正是像企业家一样,帮助美国企业开拓市场。历史上,美国就一直为新技术产品开拓国内与国际市场。作者以苹果公司的发展历程展示美国政府如何为其开拓国际与国内市场。美国公立学校是苹果产品的忠实用户。在1994年,美国公立中小学采购的电脑,有58%来自苹果公司。美国政府还积极帮助苹果公司开拓海外市场。在20世纪80年代,苹果产品难以进入日本市场。公司呼吁政府提供帮助,认为协助打开日本市场是美国政府的职责。每台苹果设备,来自国内市场的利润占总利润的58.5%,来自海外市场的利润大约为30%。具体到产品而言,iPad有53%的利润来自海外市场;iPod则有49%的利润来自海外。美国一系列高科技企业,包括波音、英特尔、微软、谷歌等,都离不开政府开拓的国际市场。在20世纪80年代后半期,为了帮助美国半导体企业打开日本市场,美国联邦政府乃至让日本接受一项简单粗暴的条款:五年内美国生产的半导体要占到日本市场份额的20%。

因此,在推动高技术产业发展的过程中,公共部门从事更高难度的工作,从事着大量难以计入利润的工作。正是这些工作,推动互补技术的发展,积累了技术能力,拓展着新技术产品的海外市场,进而推动了私人部门效率提升和盈利提高。政府部门的作为尽管可能效率不高,但是却是美国私人部门高效率的重要支撑,或许缺乏效率,但取得了效果。

作者在该书最后部分,展示了中国的成功范例。她认为:中国在建设创新型国家的道路上获得了很大成功。中国政府也像“企业家”一样积极作为,帮助中国企业迅速成长,成功超过美国、日本以及欧洲国家,成为世界上主要太阳能技术大国。中国国家开发银行为太阳能技术的发展提供重要资金来源,帮助中国企业扩建升级。新一轮的世界技术竞争不仅需要看到积极作为的企业家,也同样需要像企业家那样有所作为的国家。

理解美国政治经济离不开安·兰德女士写的一部小说《阿特拉斯耸耸肩》。多位美国总统候选人都用该书来展示政府干预的祸害。政治学的研究者也为美国政治经济模式贴上“自由市场资本主义”的标签。在这样的背景下,马祖卡托的著作有重要意义。严格说,马祖卡托的著作是沿袭了政治经济学中“发展型政府”这一学术脉络。但是,以往的分析聚焦日本、韩国等东亚国家和地区。马祖卡托将目光转向美国,她用新材料讲述老故事,但让老故事在新时代焕发新活力。英文和法文的“企业家”原本就有“冒险家”之意。在大国技术竞争加剧的背景下,在关键技术领域,如果政府有愿意、有能力冒险去开拓新的技术领域,它们的努力有时会失败,也有时会成功。但是,如果一国政府不愿意冒险,那么它们根本没有成功的机会。

 

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